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郦菁:反思智库建设运动

  “智库”在当下的政治生活与公共政策讨论中,往往和两个既定的观念捆绑在一起。首先,智库作为政策研究和理念的重要来源,是公共政策制定过程中不可或缺的参与者;再则,智库往往代表了相对中立的知识和判断,独立于政府官僚体系和政治派系之间的利害之争。这些有关智库的形象和既定看法,很大程度肇始于美国的实践。然而,在经历了上世纪七十年代的大规模发展之后,美国的智库还符合这些想象吗?智库作为美国政策网络的重要一环,是在怎样的政治环境中成长起来的?又出现了哪些内在的矛盾?

  另一边,从去年10月中央全面深化改革领导小组审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》之后,中国也掀起了一股不小的智库建设热潮。一时间,各类政府内外、特别是大学内部的研究力量和准研究机构,纷纷以智库的名目重组,以便在财政支持的政策研究体系中分一杯羹。这一场“智库大跃进”运动对于中国未来的公共政策制定的格局和制度是影响深远的,包括各种意料和非意料的后果。那么,这种与美国依靠社会资金来源为主的体系截然不同的模式,绩效又将会如何呢?中国智库和公共政策制定中的结构性问题,是否可以通过建构美国式的智库来加以解决呢?这些都是本文试图回答的问题。

  美国智库的变异

  尽管智库已是今日美国之政策场域中最重要的参与者之一,但总体来说这是一种相当晚近的组织形式。直到1970年,美国总共才有70家左右的智库,且其中大部分是由公共财政和类似福特基金这样的大型基金会支持的,比如兰德公司、布鲁金斯学会等等。而到了最近几十年,即使根据最为保守的估算,美国全国性智库的数量至少也在三四百以上。根据Andrew Rich的统计(Think Tanks, Public Policy and the Politics of Expertise),美国目前80%的智库是1970年之后建立的。这一批“70后”作为美国智库生态的主体,具有以下几个特征:

  首先,智库的资金来源发生变化,从财政和大基金日益转向个人资本、公司捐款和政治利益集团。“金主”的转换,意味着智库产品的“听众”和“受众”也会发生变化。第二,智库的主要工作从之前的预测、评估和各类实证政策研究转向意识形态倾向更为明显的特定政策方案的宣传和营销。智库内部的结构也随之调整,与媒体和国会议员的日常联系成为最重要的工作内容之一。最后,智库把工作的重心从之前的政策前端研究和介入转为政策后程的国会辩论、两党竞争和政治交易以及最终的政策方案出台过程。

  美国智库在70年代之后的这些变化,是深刻嵌入在当时的政治结构和意识形态环境的转型之中的。一方面,美国的政治权力本身相对分散,建国者出于权力制衡的考虑,把立法过程设置得相当冗长繁复(美国相当一部分政策制定属于立法过程)。在最近的几十年,国会两院下属的专业委员会权力进一步加大,还增设了CBO(国会预算办公室)等机构,使得立法程序更加复杂,权力分化的局面更为制度化。这种政策制定的政治过程和制度造就了多个“进入点”(access point),即可以影响政策的节点;也造就了多个否决点(veto point),即可以阻碍政策法案顺利通过的节点。另一方面,美国在战后二十多年之间国内矛盾相对缓和,两党形成共识,基本是在民主党为主导的政策平台上运行,部分克服了上述立法制度的结构性分化。但是,自七十年代以后,民主党受内外夹击,经济下行导致政治上的分裂,主要阶级与两党之间的共识难以为继。在这种政治格局下,保守的共和党从七十年代开始不断挑战民主党确立的政策范式,直到八十年代全面推进新自由主义的新范式。

  这正是智库自七十年代以来发展和转型的主要背景。由于多重进入点和否决点的存在,并随着两党竞争加剧打开更多“政策之窗”,很多新生的智库找到了更多的政治机会,用相对较少的政治资源和资金,就可以渗透到政治制定过程中,或影响政策形成,或阻碍政策通过。很多时候,这的确是一桩“以小搏大”的政治买卖。七十年代中后期政治权力日益增大的私人资本当然不会错过这桩买卖。他们越来越多地资助或创建智库,以期推动对其有利的政策。此外,共和党和其代表的保守力量也在利用智库这种新的组织形式来挑战和削弱民主党的政策霸权,从而获得更多的话语权。他们显然也很成功。实际上,七十年代最早一举成名的几个智库都是保守主义倾向的,包括美国企业研究所、凯托研究说和美国传统基金会等等。民主党作为之前的执政党,应对这种“组织创新”明显晚了一步。直到七十年代晚期开始, 他们才有意识地仿效保守智库来创建贴近自己党性和意识形态的智库,有些也颇为成功,但始终不如保守智库那般风生水起,玩转政学媒各界。换言之,智库作为一种新的组织形式,并不如一般民众所想象的那样“政治中立”。智库在美国政治中的崛起,恰是嵌入在权力结构分散的制度遗产、两党政治分裂的格局和保守主义思潮兴起的大背景之中。

  智库崛起的政治背景为智库的功能、性质和行业生态打下了深刻的烙印。如前所述,70年代之后美国智库的一个突出特征是意识形态化。根据Andrew Rich的研究,大约有一半以上的智库有明确的意识形态阵营。因为把资源和精力投在前期政策研究、建模和预测上既费时费力,又无法保证最后的结果与意识形态相契,很多智库实际上放弃了高质量的政策研究,转而关注能见度更高的政策辩论阶段。这种政治化、意识形态化的策略在七八十年代还是颇为成功的,特别是保守主义智库,对美国政治的保守主义转向功莫大焉。但是,这种策略最终必然会减损智库的公信力,从而导致智库这种组织模式的衰落。

  此外,智库模式也放大了资本和特殊利益集团的声音。美国智库固然不受官僚体系的控制,经济上独立于国家,但是无法独立于资本。70年代后资本的力量俘获了智库,为资本和利益集团建造了一条以中立性、科学性为掩饰的政治通道。80年代整个政策转向新自由主义,资本的政治权力大大提升,也是和智库的崛起分不开的。

  最后,智库的成功和数量扩张也带来了行业内部的激烈竞争。在其他主要西方国家,如德国和法国等,智库的数量往往是有限的,分工也比较固定和明确。但是美国几乎所有的政策议题都有多个大小智库研究和宣传,要博取政策博弈者和广大民众的注意并不容易。这种高度竞争性也进一步促使智库把资源配置到外宣上来,其观点也日益被推向极化,以便博取眼球。

  中国如何建设“新型智库”?

  以上对于美国智库的简短回顾无非是想说明,这种所谓以社会资金支持的“独立智库”模式,其实并不“独立”,也不一定“科学”,更不是公共政策领域必然的参与者。智库的模式和功能,始终是嵌入在特定的政策环境中,是政党结构、国家制度与意识形态风向的产物。中国目前要改革公共政策制定程序和政治研究体系,美国模式并不是最好的参考模板。当下中国绝大多数的政策研究都是由公共财政支持, 受官僚系统直接控制。这种模式的弊端显而易见,因为官僚系统的利益主导政策,而社会与主要利益集团的政策偏好处于下风。但反过来说,如果完全把承担政策研究的智库都推向社会,那么资本和资源较多的利益集团一定会很快俘获这种组织模式,将他们改造成政策游说的渠道。虽然中国的政策过程总体来说比较封闭,但这些智库还是可以利用官僚系统内部的裂痕来获取政治收益最大化,也能够控制或至少影响媒体。而劳工及其他弱势群体因政治资源较少,往往很难推动有利于他们的议题。这也是不利于社会公平与公正的。

  所幸者,从去年以来的智库建设运动并没有落入美国模式的窠臼。尽管如此,这场运动很快又带来了另一个问题,即如何处理智库与国家之间的关系?实际上,目前的很多智库建设计划不涉及创造新的组织模式和政策研究方式,而是把既有的社科院、党校和行政学院、以及高校体系都纳入到所谓的智库逻辑之中来,并投入更多的财政资源。这种做法效率如何是存疑的;但实践中有一个重要功能,就是进一步羁靡广大政策研究人员和知识分子。通过资源诱导和制度型塑,这一群体进一步认同国家的政策理念,所从事的研究也进一步向政策靠拢。不同的智库之间也产生了高度的竞争,也使得研究人员不得不依照官僚系统的预期来修正研究。在这过程中,国家的权力大大增强了,而不是增强与社会的协商。

  因此,目前的智库建设运动并不能提升政策研究的质量,也不能从根本上改变国家与社会的关系。这更多的是一种政治策略。由此我们不仅要问,那么何种智库模式和相应的政治安排才能破解这一困局呢?

  首先,由公共财政支持智库建设和政策研究未必没有效率。比如德国的很多分配与管理研究项目的基金会都是公共财政支持的,但相对独立于政府,决策也不受政府官僚体系干预。特别在经济政策方面,德国从1963年开始就成立了一个经济专家委员会,从事就业、收入和宏观趋势方面的研究,也做预测和政策研究。为了进一步防止特殊利益通过政策专家来影响政策,德国设计了很多制度樊篱,比如禁止这个委员会的专家提供具体的政策建议等。在奥地利,有一个类似的社会与经济事务委员会,也从事经济预测和政策研究。有意思的是,这个委员会由社会主要利益群体的代表如资本、劳工、农民等组成,而从事政策研究的专家只有在政策协商的过程中提供有限的建议和数据。德国和奥地利的例子都说明,公共财政支持的政治研究机构也许更容易保持中立,条件是有一系列制度设计来保证专业知识不被利益集团俘获,并控制专家的权力。相反,如果政策研究由社会资本支持,则更容易借用科学和中立的名义,为某些特殊利益渗透政策过程打开方便之门。

  然而,这并不是说国家应该控制智库的知识生产和传播。智库要独立于特殊利益,更要相对独立于国家,这样才能保证政策研究的价值,不以官僚系统的价值和偏好为转移。再比如德国和奥地利的这两个机构,他们有权要求政府提供数据和报告,甚至可以传唤政府官员来了解情况和提供证词。但政府绝对无权干涉内部的研究活动。此外,相对抑制智库之间的过度竞争也是保证研究质量和中立性的重要条件,以防止研究机构将资源大量错配到争取资源和维持政治网络上,就如今日之美国和中国智库。最后,引入社会力量参与政治协商当然也是智库可以顺利运行的前提条件。国家、社会与专家三方达成制衡,才能更好引导专业知识真正为政策服务,相对实现公平、公正等政治价值。