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专家访谈:从中心城规划变迁看北京现代化城市发展

导 读

根据新总规,北京将构建“一主、一副、两轴、多点”的城市空间结构,其中“一主”即为中心城区,将是政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的重要承载区,要建设成为国际一流的和谐宜居之都的典范地区。

 

嘉宾:

马良伟,北京市城市规划设计研究院副院长

王   引,北京市城市规划设计研究院总规划师

周   乐,北京市城市规划设计研究院详细规划所主任工程师、北京市女建筑师协会副会长

 

策划:

许   槟,北京市城市规划设计研究院详细规划所所长 

 

采访:

林宛婷,北京市城市规划设计研究院详细规划所规划师

 

北京是一座生长中的城市。

 

“中心城”作为一个规划概念,由早期的“市区”衍化而来,在《北京城市总体规划(2004~2020年)》中首次被提出。中心城包含当时城八区除海淀山后、丰台河西外的大部分空间范围,总计1085平方公里。

 

而中心城作为一个地域概念,无疑承载着北京城市建设最为辉煌的篇章。它以金中都、元大都、明清北京为胚胎,经历了新中国成立初期的大工业基地建设,文革期间的十年城市建设混乱,改革开放后的商业中心、产业功能区培育,亚运会、奥运会等大事件带来的城市空间结构调整,它是这座城市的年轮。

 

中心城的“前世今生”脉络太长,本文把目标锁定在新中国成立后中心城规划工作的变迁。

 

从新中国成立初期到83版总规:骨架初步形成

马良伟:这一阶段前后跨度三十年,奠定了现代北京城市建设的基本框架。

 

从新中国成立初期到文革前,规划工作曾一度由苏联专家参与主持。这一时期,明确了首都性质不仅是政治、文化中心,同时还必须是大工业城市,并以此为指导,在城市东郊、西郊、南郊建设了门类齐全的工业基地。从空间布局上,把行政中心放在旧城,组织了天安门广场、长安街的规划建设。同时,为了体现工农结合、大地园林化的思想,确立了“分散组团式”的发展格局,这一格局自确立起,历经多版规划而始终得以延续,对之后的城市发展产生了深远的影响。

改革开放后,胡耀邦总书记作出了“关于首都建设方针的四项指示”,提出北京是全国的政治中心,是我国进行国际交往的中心,83版总规就是在这一背景下出台的。它在继承以往经验的同时,有几个方面的突破:首先,明确了城市的发展方向,城市性质中只提政治、文化中心,不再提经济中心,强调发展适合首都特点的经济,这也是最重要的一点。其次,从城市功能的角度,强调“骨头和肉”要配套的规划原则,加强了住宅、生活服务设施、基础设施建设。此外,83版总规还着重强调了旧城保护、环境保护等方面的内容。

86版分区规划:加强规划控制力

 

北京市区中心地区分区规划方案(86版分区规划)

马良伟:从技术上来说,分区规划要解决的是总规如何更好地指导当前建设的问题。83版总规是改革开放以后编制的第一版总体规划,在分区规划编制前,1∶50000的总规图纸直接用于指导实际建设,规划管理的自由裁量权比较大。

 

为了加强总规的指导作用,也为了使城市规划管理更加科学、规范化,高层决定针对市区范围编制分区规划,包含了当时城八区(东、西、崇、宣、朝、海、丰、石)的绝大部分地区,一共划分为22个片区,每个片区都有相应的负责人。片区规划主要确定土地使用性质、高度、建筑面积毛密度/建筑面积净密度,其作用近似于今天新城的街区层面控规。同时,规划依托1984年颁布的居住区配套设施标准,对各片区公共服务设施的规模与布局进行了核定,并用盖戳的方式在图纸上予以明确。

 

值得一提的是,当时还是计划经济体制,土地没有市场化,但是控制性详细规划这个概念已经初步建立,分区规划的目的之一也是为下一步的控规编制奠定基础。

92版总规:两个战略转移

 

北京城市总体规划(1991~2010年)(92版总规)

马良伟:改革开放后的十余年间,北京得到了空前的发展,市区规模不断扩大,人口与城市功能高度集聚,中心地区建设趋于饱和。92版总规编制时,正值国家由计划经济体制向市场经济体制转轨,在扩大改革开放、加快经济建设步伐的要求下,规划提出了两个战略转移。

 

其一,城市建设重点从市区向远郊区转移。为解决市区有限空间问题,规划力主坚持“分散集团式”布局,避免“摊大饼”,跳出市区,建设远郊卫星城。同时,规划明确了城市往东南方向发展,以适宜城市建设的渤海湾地区作为腹地,可惜的是,后来的04版总规反而弱化了这一战略部署。

 

其二,市区建设从外延扩展向全面调整改造转移。规划确立了新时期的城市发展定位——“政治中心、文化中心、世界著名古都、现代国际城市”,明确不再提经济中心。后来历版总规的城市定位几经调整,都没有再走出这个大框架。在这一定位指导下,新中国成立初期建设“生产性城市”、发展大工业的思路得到全面扭转,“退二进三”成为城市发展的主旋律。为适应市场经济体制,规划形成8大市级商业中心,并明确提出建设北京商务中心区(CBD)的要求。CBD的最终范围在99版控规里得到明确。同时,规划紧密围绕政治、文化功能,提出建设大型公共建筑、高新科技园区,大力发展第三产业,这一系列部署对中心城空间格局的形成起到了重要作用。

 

此外,92版总规在文化、生态上均有所建树,明确提出了北京历史文化保护街区的名单,更加注重生态环境保护,对海淀山后地区、西北郊风景园林区、绿化隔离地区都提出了相应的控制要求。

99版控规:走向现代化、法制化的规划管理体系

 

北京市区中心地区控规(1999年)

马良伟:从规划技术体系上来说,总规编制完成之后就面临规划落实与实施的问题。建设部于1991年颁布实施了《城市规划编制办法》,明确了控制性详细规划的编制内容和要求,控规遂成为法定规划编制体系的一个部分。可以说,在92版总规的指导下,编制一版控制性详细规划,已经成为当时的必然选择。

 

在多方反复磨合下,99版控规的规划范围最后确定在324平方公里内,即所谓的中心大团或中心地区,而并没有像分区规划那样,针对市区全面铺开。

 

99版控规的编制引起了社会公众和专家学者的广泛关注,功过评述不一。现在来看,它虽然在指导实际建设中有一定的局限性,但却真正地把城市规划管理的方法向法治化、规范化推进了一大步,为后来的控规编制奠定了基础。

04版总规:调整与优化,疏解与提升

 

王引:在92版总规及之前的规划中,与“中心城”相当的概念叫作“市区”。市区范围按照建设区划定,基本上是以定福庄、石景山、南苑、北苑作为东西南北的边界。到编制04版总规的时候,一方面,随着社会主义市场经济的推进,行政区划和地籍在城市建设中的作用得到重视;另一方面,边缘集团得到显著发展,卫星城的分流、截留作用日益凸显。原有的城市规划“专有名词”需要适时调整。于是,重新界定中心区的范围,明确中心区与外围地区的空间关系,就成为04版总规的一项重要任务。

 

在92版总规“市区”的基础上,综合考虑城市建设区范围与行政边界,将四至往外扩展,形成后来1085平方公里的“中心城”范围。它的名称是对应“新城”而言的,体现了规划师对城市空间结构的思考。

同时,04版总规在新的发展形势下,深化完善了92版总规的核心内容,主要集中在两个方面。

 

一方面,在空前旺盛的城市建设需求面前,规划提出严格控制中心城中心地区的城市建设规模,完善“分散集团式”的布局,这一坚持对中心城具有极大的意义。我们无法想象,如果没有“分散集团式”这顶帽子,今天的北京会建成什么样子。

 

另一方面,立足于“调整优化”,完善中心城职能体系。其中,“调整”旨在疏解中心城人口和部分职能,改善城市发展环境,具体包括疏解中心地区人口,搬迁改造传统工业,搬迁整治中心地区的小商品批发市场,调整迁出部分行政办公、教育、科研、医疗等设施,整治“城中村”,搬迁整治危险源六项措施。可以看到,2015年的《京津冀协同发展规划纲要》的雏形,在这个时期已经出现了。“优化”旨在提升中心城的核心职能和城市综合竞争力,具体包括创造高效政务活动环境、增强文化中心功能、大力发展现代服务业、提高国际化程度、创造安全宜人的人居环境、提高城市运行效率六项措施。

 

04版总规的实施依赖于土地市场化后的经济运行逻辑:通过新增的建设用地获取资金,用于投入新的基础设施和公共服务设施建设。从空间扩张到聚集财富,从聚集财富到优化修补,这是城市发展的现实规律。

06版控规:建立控规动态维护制度

 

北京中心城控规(2006年)

王引:06版控规以99版控规和04版总规为基础进行编制,并将04版总规的各类设施专项规划在空间上予以落实。它延续了04版总规的工作方法,于2005年汇总完成了一版规划底图,为后期的规划工作奠定了良好的数据基础。

 

在具体编制的过程中,需要解决的核心问题是如何实现控规编制时的强制性内容与实际建设中的发展诉求相衔接。控规的编制如何做到刚性与弹性相结合,日常管理怎么进行,需要我们进行审慎的思考。基于这个角度,06版控规主要做了两件事。

 

一是建立了分层级的规划控制体系。考虑到单个地块土地使用功能可能存在的变化,我们建立片区-街区-地块三个规划层级,从宏观到微观逐级分解内容:在片区和街区层面,明确主导功能、总量控制、三大设施;在地块层面,结合实际项目需求,动态调整规划指标。

 

针对片区、街区的具体边界问题,最终确定依据现状及规划的道路、河流、铁路等能用肉眼明辨的标识物来划定边界。针对具体的土地使用功能问题,我们首先确定刚性控制的三大设施用地,再摘除已有明确功能或已经审批的用地,剩下的主要是现状工业和仓储用地,其中较难明确详细用地功能的集中连片的用地划为X(待深入研究用地),待日后条件成熟时再明确其用地功能及建设强度。

 

二是建立了动态维护制度。其实在06版控规编制之前,动态维护的论证思路已经初步成型,比如,规委曾经发函,要求控规调整要考虑300米半径范围的三大设施配置。到06版控规编制之后,这一维护制度才趋于稳定。在动态维护的过程中,我们也在不断积累新的经验、增加新的内容,比如对交通承载力的评估分析等。

新版总规修改:转型发展之路

 

周乐:2014年2月26日习近平总书记考察北京并发表讲话,就推进北京发展和管理工作提出要求,这成为本次总规编制的重要依据。中心城从一开始就被列入总规的重点专题,在“新常态”背景下,工作主线非常明确——治理大城市病,在治病的过程中实现强身健体。

 

总的来说,中心城就像一个人,工作头绪太多、压力很大,以至积劳成疾,很多衍生功能、衍生人口给城市带来极重的发展压力。针对于此,我们推出了六大疗法:

减压

疏解非首都功能;

强心

保障和服务首都核心功能;

整形

加强分区管控与引导;

节食

严控建设总量,促进职住均衡;

通络

构建通风廊道、绿道、蓝网系统;

针灸

推进城市修补。

当然,疗法简单,实行起来是有困难的,中心城空间尺度大,不同区位建设程度不一,面临的问题也有区别,从提出口号,到口号落地,我们还有很长的路要走。

 

很多人都问,在双控的要求下,中心城还能干什么? 在现在这个阶段,很多政策都还不明朗,我认为还是坚持三项原则:优先支撑核心功能、优先保障民生需求(公共服务设施、公共空间、绿地、公租房)、优先保障城市安全高效运营。

 

与04版总规相比,中心城规划有变化,也有延续。变化最大的就是空间边界,在原有范围的基础上增加了海淀山后和丰台河西。空间结构上,仍然坚持“分散组团式”,两轴仍然是统领,各象限进一步明确,更加强调主导功能的混合性。功能布局上,不再特别强调功能区建设,除了金融街、CBD、奥体中心、中关村西区之外,一般功能区应核减产业规模,升级完善功能,促进职住均衡发展。

 

其实这次总规的很多提法,比如功能疏解,04版总规也有,但是当时还是以增量发展为导向的大环境,疏解后的空间往往会吸引更多的功能带来更大的规模,而这次更强调疏解后的规模控制和减量提质。思路上改变了一小步,对未来中心城城市建设的影响却是从量到质的转变。

 

从编制技术上来说,有几个调整方向是比较明确的,包括增加单元式的评估和论证、鼓励更多元的主体参与、增加城市设计引导、增加规划实施评估等等。

 

从编制体系上来说,按常规的思路,总规修编之后确实要进行控规修编,但是,在现在的发展背景下,应该不会再大规模地去编全覆盖式的控规,而更多地是针对城市的重点地区、重点类型,逐步开展工作,这也是“新常态”的一项具体表现。

中心城的“前世今生”,其脉络与城市经济社会的变迁、城乡规划体系的建立与完善相交织。从新中国成立初到今天,社会发展从关注经济增长到关注综合效益,规划技术从关注空间蓝图到关注实施路径,规划目标从关注高端功能培育到关注人的生存环境与生活方式。

 

城乡规划行业的发展与时代的脉搏同步,它的宗旨,是服务于社会整体发展目标,同时引领社会整体发展目标得到更好实现。